○ 연구개발협약의 법적 성질
중소기업기술정보진흥원, 해양수산과학기술진흥원, 한국연구재단, 에너지관리공단 등 법령에 의해 설립된 기관이 일반 연구기관, 대학, 기업 등과 연구개발협약을 체결하는데, 그러한 협약은 상호 대등한 위치에서 체결한 공법상 계약으로 봅니다.
“이 사건 협약은 원고(A대학교 산학협력단)와 피고(해양수산과학기술진흥원)가 대등한 위치에서 체결한 공법한 계약이고, 운영규정 및 관리지침 또한 원고와 피고 사이의 자율적 합의에 따라 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이다(운영규정 및 관리지침이 이 사건 협약의 내용으로 편입된 것이 법령상 요구에 의한 것이라거나 피고의 공권력에 기한 우월적 지위에서 일방적으로 이루어진 것이라고 볼 만한 사정이 없다).”
[서울행정법원 2019. 2. 1. 선고 2018구합70431 판결]
○ 참여제한 및 환수 결정에 불복하는 경우 소송방법
통상 국회 의결을 통과를 거친 법률(과학기술기본법, 해양수산과학기술법, 중소기업기술혁신법 등)에는 ‘중앙행정기관의 장이 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체 등이 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우 등에 해당하면 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다’는 규정을 두고 있습니다. 이렇게 법률에 참여제한 및 환수에 관한 조항이 적시되어 있으므로, 참여제한 및 환수 결정은 공권력의 행사로서 행정처분에 해당합니다.
따라서 참여제한 및 환수 처분에 대하여 소송으로 불복하려면 행정소송을 제기하여야 하며, 그 형태는 항고소송(취소소송, 무효확인소송 등)입니다.
○ 정산금 결정, 정산금 반납 독촉 등에 불복하는 경우 소송방법
연구개발비를 부당집행했다고 하면서 정산금을 반납하라고 결정하거나 독촉하는 경우, 이는 행정처분이 아닙니다. 그 이유는 법률에 연구개발비의 정산에 관하여는 규정을 두고 있지 않는 점, 연구개발협약(또는 기술개발협약)은 쌍방이 대등한 위치에서 자유로운 의사에 따라 체결된 공법상 계약에 해당하는 점, 협약 상대방이 연구개발비를 협약에 위반되는 방식으로 부당집행하더라도 그 효과는 협약에 정한 바에 따라 정해지는 것이지 달리 법률에 의해 정해지는 것이 아닌 점, 부당집행 금액에 대한 정부출연금 지분 회수 조치에 상대방이 응하지 않을 경우 기관은 즉시강제 등 행정상 제재수단이 없고 단지 민사적인 절차를 통하여 추심할 수밖에 없는 점 등입니다. 기관이 정산금 “환수”라는 용어를 사용하였다고 하더라도 위와 같은 법적 성질이 달라진다고 보지는 않습니다.
“4) ① 과학기술기본법은 중앙행정기관의 장이 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체 등이 연구개발의 결과가 극히 불량하여 중앙행정기관이 실시하는 평가에 따라 중단되거나 실패한 연구개발과제로 결정된 경우 등에 해당하면 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다는 규정을 두고 있는 반면, 피고(재단법인 한국연구재단)와 연구개발 협약을 체결한 상대방이 연구개비를 부당집행한 경우 해당 연구개발비의 정산에 관하여는 규정을 두고 있지 않는 점, ② 이 사건 협약은 원고(A대학교)와 피고가 대등한 당사자의 지위에서 그 의사표시의 합치로 체결한 계약이라고 할 것이고, 이 사건 협약 당사자인 원고가 연구개발비를 협약에 위반되는 방식으로 부당집행하더라도 그 효과는 이 사건 협약에 정한 바에 따라 정해지는 것인 점, ③ 달리 그러한 경우에 대하여도 행정상의 제재 등 처분을 할 수 있는 공법상 근거규정이 없는 점 등에 비추어 보더라도 피고가 한 이 사건 이의신청 기각결정 통보는 협약상대방인 원고에게 계약상 의무인 정산금 반환을 최고한 것에 불과하다.
5) 또한 부당집행 금액에 대한 정부출연금 지분 회수 조치에 원고가 응하지 않을 경우 즉시강제 등 행정상 제재수단이 없고, 다만 집행잔액 반납통보 후 주관연구기관이 3개월 이상 반납을 지연하는 경우 별도의 채권추심을 위한 법적 절차가 개시될 수 있을 뿐이다(이에 대하여 원고는 이 사건 이의신청 기각결정 통보에서 ‘환수’라는 용어를 사용한 이상 이는 원고의 재산권을 제약하는 효과를 가지는 침익적, 제재적 행정처분에 해당한다는 주장하나, 이 사건 이의신청 기가가결정 통보가 과학기술기본법 제11조의2가 아닌 관리규정 제19조, 처리규정 제30조에 근거를 두고 있는 점, 과제 출연금 전액이 아닌 부당집행된 금액 중 정부출연금 지분만큼만 반납 대상인 점, 환수처분과 이 사건 이의신청 기각결정 통보는 그 근거규정, 내용, 법적 효과가 상이한 점 등에 비추어 보면 이를 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다).“
[대전고등법원 2017. 2. 9. 선고 2016누12996 판결]
따라서 정산금 결정, 반납 통지 등에 대하여 소송으로 불복하려면 항고소송(취소소송, 무효확인소송 등)은 불가합니다. 이러한 경우 행정소송의 한 형태인 당사자소송을 제기하여야 합니다. 청구취지는 “피고의 OOOO. OO. OO.자 정산금 결정에 기한 금----원의 원고의 채무는 존재하지 아니함을 확인하다.”라 될 것입니다. 즉 정산금채무부존재확인소송을 제기하는 것입니다.
특이한 사항은, ‘당사자소송의 상대방이 누구인가?’라는 점입니다. 판례는 국가연구개발사업에서 기관이 연구비를 환수하더라도 그 환수된 연구비의 귀속주체는 국가이기 때문에 소송의 상대방, 즉, 피고는 기관이 아닌 대한민국이라는 것입니다.
“공법상의 법률관계 그 자체를 다투는 소송인 당사자소송의 경우 행정소송법 제3조 제2호, 제39조에 의하여 그 법률관계의 한쪽 당사자인 국가∙공공단체 그 밖의 권리주체가 피고적격을 가진다. 그런데 관련 규정들을 종합하여 보면, 한국연구재단이 교육과학기술부 장관으로부터 연구개발비 환수업무를 위탁받는 등의 방법으로 이를 수행한다고 하더라도, 한국연구재단이 연구개발비를 환수받아 국고에 산입하는 것은 국가사무의 처리에 불과하여 이로 인한 환수금의 귀속주체는 국가라 할 것이므로(대법원 2000. 9. 8. 선고 99두2765 판결 참조), 결국 전문기관 한국연구재단은 환수금의 귀속주체가 아니어서 피고적격이 없다.”
[대전고등법원 2017. 2. 9. 선고 2016누12996 판결]
○ 결 어
행정소송의 경우 법률전문가들조차 무엇을 대상으로 소를 제기하여야 할지(처분성 유무), 무슨 소송을 제기하여야 할지(항고소송?, 민사소송?, 당사자소송?) 판단하기 곤란한 경우가 많습니다. 자칫 소송을 잘못 제기하는 경우, 많은 비용을 들여 열심히 오랜 기간 실체에 대하여 다투었는데 정작 판결은 소송요건 미비로 각하되면서 실체에 대한 판단을 하나도 받아보지 못하는 허탈한 결과가 발생할 수 있습니다. 행정소송 제기 전 반드시 법률전문가와 상의하시기 바랍니다. 감사합니다.
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